重新理解美國關税史演進

2018/07/07 17:22:47 網誌分類: 政治
07 Jul

▍在第一次世界大戰之前,關税一直是美國獲取財政收入的主要手段。1789年,美國曆史上第一個關税法案推出,其中已顯現保護主義的萌芽,此後美國關税率波動上升。不過,此間關税率的上升並非單純為了保護產業發展,在不少時候增加聯邦財政收入仍是其主要目的。在關税法案形成過程中,黨派、地區和產業利益也起重要的作用,由於利益相互糾纏,美國關税率的決定往往既詭異又精彩。

在第一次世界大戰之前120多年裏,關税是美國獲取財政收入的主要手段,開徵國內税只是權宜之計;受漢密爾頓(Alexander Hamilton)思想啟發,被一系列重大事件觸動,建國之後不久美國即選擇了高關税率政策,並在一戰之前60多年裏成為西方保護主義的堅固堡壘;在參、眾兩院政治過程中,政黨、產業和地區利益訴求相互牽扯,投票博弈成為關税率的主要決定機制。自由理念、基本功能和利益訴求是理解美國關税史演進的三個視角。

查爾斯·亞當斯指出,從王朝興替和政權更迭來看,一切歷史都是税收史。對於美國崛起和守成,從關税史演進角度進行解讀應該可以得到一些新的啟示,以往論述中某些含混之處有望得以澄清。這就需要重新理解美國關税史的演進。為此,選擇之一是從某些可行視角出發,根據觀念和事實的發展留意其轉折之處,通過分析關鍵事件發現重要作用機制。針對美國關税史演進,至少可從如下視角進行分析:一是從國內税演變的角度,反觀美國為什麼選擇關税作為獲取財政收入的主要手段;二是從關税的基本功能出發,説明美國在崛起過程中為什麼變成了西方保護主義的堅固堡壘;三是從地區、產業和黨派的利益訴求出發,根據美國政治構架對關税率之決定進行考察。

國內税:從恐懼到接受

税收可大別為國內税與關税。看重自由權利的美國人,對税收是相當敏感的。

先看第一個例子,它涉及美國獨立。“七年戰爭”結束之後,英國已經面臨嚴重的財政壓力。於是,1764年英國議會通過《食糖法案》,這對北美殖民地許多企業構成了威脅。1765年英國議會通過《印花税法案》,要求殖民地人民在法律文書、報紙、小冊子、執照甚至撲克牌和骰子上附加印花税。這些徵税招致殖民地人民激烈的反對,他們喊出了“無代表不徵税”的口號,並在“拒絕進口協會”號召下抵制英國商品。1767年英國議會通過《湯森法案》並在殖民地設立相應機構,引發了“波士頓慘案”。此後,這個法案雖得到了修改,但是到1770年依然保留了茶葉税,以此作為象徵申明英國對殖民地擁有徵税權。1773年英國議會通過《茶葉法案》,允許東印度公司在殖民地以新的方式買賣茶葉,以至於在年底導致了“波士頓傾茶事件”,進而引起了更加激烈的爭執。在北美殖民地人民看來,開徵税收沒有取得他們或其代表的同意,是專制英國強加給他們的負擔;這樣的徵税先例一開,在未來類似政策將會接踵而至——那才是最可怕的;這樣的徵税剝奪了經濟機會,間接貶損或直接奪走了財產,實在是對殖民地人民最珍愛的自由的嚴重損害。在那個時代裏,自由主要是由財產來保證的。於是,一連串關於徵税的“新”殖民政策就成為一連串觸發條件,在特定年代裏激發了北美殖民地人民為自由而戰的“危機想象”,以至於以獨立建國這樣的極端方式做出回答——其影響無疑是經久的。

波士頓傾茶事件

再來看第二個例子,即美國建國初期因徵收酒税而引起暴亂。1787年的《美利堅合眾國憲法》已對國會賦予了徵税權。為了增加財政收入和執行公共信用(償債)計劃,漢密爾頓向華盛頓和國會建議,聯邦應該儘早開徵國產酒(包括威士忌和其他國產蒸餾酒)消費税,以便搶在各州之前獨享這個税收資源。他的建議儘管招致了激烈的反對,但是在1791年3月參、眾兩院考慮到財政必要性之後還是予以通過了,不過在隨後的執行過程中卻遇到了強大的阻力,以至於在西部(按:當時國境的西部)內地引發了一系列暴力事件。對“威士忌叛亂”的鎮壓,一度攪得美國不得安寧。1794年9月30日漢密爾頓陪同華盛頓引兵鎮壓,歷經數月才告平定。徵收酒税之所以在西部內地(後來波及多個州)招致強烈反對和暴力衝突,主要原因是:

一、當時交通不暢,將西部內地生產的穀物運往人口密集的東部地區需要支付高額運輸成本,因而將重而賤的穀物轉化為輕而貴的酒類是當時實現經濟價值的重要手段,但聯邦政府開徵酒税使這種轉化的經濟意義大打折扣。二、當時美國通貨緊缺,而酒税又要以通貨進行支付。

三、西部內地農民認為聯邦政府沒有給他們提供應有的幫助。例如,對於因英國人支持的印第安人的襲擾而引起的安全問題以及不斷開拓所需的公共服務等,政府沒有給予保證和支持。因此西部地區農民認為對其產品進行徵税是不公平的,這損害了他們的財產和自由。首次徵收國內税招致如此結局,使聯邦後來在國內税政策上一直秉持謹慎的態度。

華盛頓在檢閲前去平息“威士忌叛亂”的軍隊

第三個例子與美國內戰有關。為了維護聯邦和為內戰勝利做準備,除了大幅提高關税率之外,美國還開徵了一個由多種國內税收構成的複雜體系。其中,特別值得一提的是1861年首次決定開徵所得税。不過,在這種背景下徵收國內税也只是權宜之計而已;人們普遍認為,徵收直接税並不符合當時的憲法。按照美國憲法第八款,國會雖然有權“規定和徵收税金、關税、輸入税和貨物税”,但第九款規定:除非依據人口普查或統計的比例,不得徵收人頭税或其他直接税。之所以這樣規定,除了維護公平之外,還有如下考慮:從對自由的損害來説,所得税比間接税來得更直接,以至於有必要設定苛刻的條件。這對美國税法演變產生了重要的影響。例如,1894年議會通過所得税法之後,曾經引起了激烈的爭論,以至於1895年最高法院做出判決認為它違憲,必須予以取締;直到收入分配不平等成為嚴重社會問題並且在1913年通過第十六條憲法修正案之後,徵收所得税才得以合法化。這條修正案一勞永逸地指出:“國會有權對任何來源的收入規定和徵收所得税,無須在各州按比例進行分配,也無須考慮任何人口普查或人口統計。”自那之後,關税在美國財政收入中的佔比下降了,所得税佔比提高了。

從上面例子可以看到:英國對北美殖民地人民的徵税由於沒有徵得他們的同意而被認為是對自由的嚴重威脅,《獨立宣言》將這作為他們脱離英國專制統治的理由之一;在區域差異明顯以至於政府提供的保護和服務難以到位時,即使有憲法做依據而徵税,在一些地區也會引起強烈的反對;在新的恐懼尚未出現之前,憲法不會發生根本性改變,直至新的恐懼被大範圍感知,才會以修憲方式加以應對(同時容忍較小的恐懼)。

關税功能:財政與保護

研究者習慣於按照税率高低將關税分為財政關税和保護關税,並且認為税率低的為財政關税,税率高的為保護關税。這樣分類儘管並不精確,但關税確實具有獲取財政收入和提供產業保護兩大基本功能,而這兩者有時又是並行不悖的。

先來看美國關税的財政功能。在第一次世界大戰之前,關税一直是美國獲取財政收入的主要手段。在內戰之前,關税與聯邦財政支出之比在很多年份達到了90%左右的高度。在內戰之後至一戰之前,這個比率仍然處於50%左右的水平。不僅如此,在一戰之前,也只有關税才是美國獲取財政收入的常規手段,國內税大抵只是在戰爭或危機迫近的時候才被臨時啟用。一旦戰爭結束或者危機解除,國內税就逐漸退出舞台。例如,第二次英美戰爭期間,美國關税收入與國民收入之比大幅度下降了。這主要是由於在戰爭期間美英貿易不出意料地受到了損害,以至於關税收入也受到了影響,政府支出不得不仍求助於國內税和公債。

1789年的《關税法案》(這是美國曆史上第一個關税法案)已經提到了關税在獲取財政收入、償還公共債務、鼓勵和保護製造業方面的作用。但是,當時關税率相當低,不足8.5%的平均關税率對外國(主要是英國)工業品的流入並不構成有效的阻礙,關税主要扮演的是財政功能。正如陶西格(Frank William Taussig)指出的那樣,1789年關税法案只是產生了保護主義的萌芽而已。需要指出的是,美國關税率自1789年開始在波動當中上升到了一個相當高的水平;但是,即使如此,關税率的上升也並不單純是出於保護產業發展的需要,在不少時候政府是想借此增加聯邦財政收入。由於關税率與進口規模相聯繫,在理論上勢必存在一個使財政收入達到最大的關税率。現實地看,從某個特定關税率出發,提高或者降低關税率,都有望達到增加財政收入的目的。當然,這要視這個關税率究竟處於怎樣的水平(即比最優税率高還是低)。需要注意的是:當關税率上升時,對國內產業的保護肯定是加強了;如果關税率的上升還增加了財政收入,關税的兩項基本功能就同時實現了。

美國經濟學家陶西格(1859—1940) 對於這一點,道格拉斯·歐文(Douglas A. Irwin)1998年在《經濟史雜誌》上發表了一篇有趣的論文,針對1888年美國“關税大辯論”,他用一個測算做出了回答。當時的背景是:內戰之後的美國政府為了應付公共債務等問題,依然延續了戰時的高關税率政策,其結果是後來產生了大量的財政盈餘,進而誘發人們對高關税率政策提出種種質疑。對此,民主黨提議降低關税率以便減少關税收入;而共和黨提議提高關税率,以便既通過打壓進口來減少關税收入,又為國內產業發展提供更好的保護。其測算表明,在給定關税率和美國進口需求價格彈性不變前提下,當時的關税率低於使關税收入達到最大的關税率,因而降低關税必然減少關税收入。但從實現減少關税收入的目標來説,共和黨的提議也並不存在理論錯誤。 再來看美國關税的產業保護功能。前已述及,美國1789年關税法案已經提及關税對製造業的鼓勵和促進等功能。保護美國尚處於幼稚狀態的製造業的發展這個戰略思想,經由漢密爾頓1791年12月5日提交給國會的《關於製造業的報告》產生了深遠的影響。這固然是由於這種戰略思想具有理論合理性,但更為重要的是隨後一系列重大事件的衝擊,使美國一些政治家對原來的觀點進行了深刻的反思。漢密爾頓《關於製造業的報告》儘管並未在國會通過,但是:其一,在傑斐遜(Thomas Jefferson)執行《禁運法案》的時期,以及1812年至1815年第二次英美戰爭期間,美英貿易遭受了重創,這反倒提供了難得的保護環境。在這個環境下,美國製造業避開了英國(廉價)產品的衝擊,很好地利用了國內市場,反而有了大幅度增長。而在第二次英美戰爭結束之後,英國廉價工業品再度氾濫於美國市場,戰爭期間得到發展的美國製造業遭到了巨大沖擊。不過,這些衝擊帶來了意想不到的效果,即美國政治家逐漸迴歸漢密爾頓具有先見之明的保護幼稚產業的發展戰略,特別是將高關税率作為鼓勵和促進美國產業發展的手段。在1816年關税法案中,關税的保護功能不僅得到了加強,而且成為一個起點,此後100來年裏一直行走在保護主義的道路上。即使在英國推行自由貿易的19世紀中後期至20世紀初期,即使經受了黨派和地區利益訴求的左牽右絆,美國依然成為西方保護主義的堅固堡壘。例如,1875年英國推行了幾乎是單邊零關税的政策,法國、德國、荷蘭、西班牙、意大利製成品平均關税率分別為12-15%、4-6%、3-5%、15-20%、8-10%,而美國關税率卻高達40-50%。

還要指出的是:除了通過設置高關税率將國內市場留給美國企業以便提供產業保護之外,關税收入還為財政支出提供了基本保證——財政支出中的獎勵和補助等,又從另一條渠道發揮了鼓勵和促進特定產業發展的作用。

關税率決定:多方利益訴求

在關税法案形成過程中,黨派、地區和產業利益也起重要的作用。由於利益相互糾纏並且與總統選舉多有聯繫,美國關税率的決定往往既詭異又精彩,研究美國關税史的學者對於參、眾兩院投票背後的利益訴求無不饒有興趣。這裏也舉三個例子。

第一個例子涉及1816年關税法案。這是美國曆史上第一個真正體現保護主義精神的關税法案。

第二次英美戰爭即將結束之際,麥迪遜(James Madison)總統建議立法支持其國家發展策略。這個策略與著名政治家克萊(Henry Clay)加以系統化的“美國體系”存在較大的相似性。1816年,達拉斯(Alexander J. Dallas)財長提出關税法初步建議,迴應了發展包括軍工在內的製造業以便加強國防和提振製造業的呼聲。但是1816年關税法案具有應時的性質,有效期僅為3年。在這個關税法案中,進口商品被劃分為不同的類型並且確定了不同的税率:對國內已能足夠供應者,向對應進口商品徵以高關税,以便保護其免受衝擊;對國內只能部分供應者,向對應進口商品徵以較低關税;而對國內不能供應者,向對應進口商品僅徵以財政性關税。但是,彼時美國國內經濟發展很不平衡,國會辯論和投票表現出了很大的地區分歧:比如説來自北部的議員反對原糖保護,來自南部的議員反對棉紡織品保護,來自大西洋沿岸中部的議員希望對鐵製品提供保護,等等。這個議案在眾議院儘管以簡單多數得到了通過,但各個黨派內部都存在較大分歧:聯邦黨投票結果是25票贊成和23票反對,非聯邦黨投票結果是63票支持和31票反對。

美國政治家亨利·克萊(1777—1852)

第二個例子涉及1828年關税法案。此前,一方面,美國製造業(特別是紡織業)已經有了一定的發展,製造業主特別希望國會通過新的關税法案,進一步阻止歐洲尤其是英國同類商品的競爭;另一方面,製造業的發展推升了對原材料的需求,農民也希望聯邦制定有利於他們的保護關税,使其能夠更好地佔有國內市場。在這種背景下,眾議院製造業委員會提出了1828年關税法案初稿,其核心條款涉及棉花和棉紡織品、羊毛和羊毛製品以及鋼鐵和鋼鐵製品關税率的調整。這裏,單就棉花和棉紡織品關税率的調整談一談。1816年和1824年的關税法案,都規定棉織衣物進口的名義關税率皆為25%,但是從量税率卻從1816年的每平方碼6.25美分提高到1824年的每平方碼7.5美分,並且臨界價格(即價格低於它時都按這個價格計算)也發生了調整,即從每平方碼25美分提高到每平方碼30美分。1828年關税提案初稿在眾議院引起了激烈的爭論。即便是製造業相對發達的新英格蘭地區,意見也大有分歧:例如,康涅狄格州和佛蒙特州傾向於支持提案的通過,緬因州、新罕布什爾州和馬薩諸塞州傾向於反對提案的通過。1828年的法案由於高税率而獲得了“可惡的關税法案”之名,但議員投票的箇中緣由卻不一而足。尤其值得注意的是政黨政治在其中起了重要的作用。圍繞傑克遜(Andrew Jackson)和亞當斯(John Quincy Adams)的總統競選,無論在關税議案的提出、辯論、修改還是表決環節,無不費盡心機。

第三個例子涉及1890年關税法案。為了贏得內戰勝利而頒佈執行的税率較高的“戰時關税”,使美國在內戰結束之後的相當長時期裏產生了大量財政盈餘。對此,民主黨與共和黨在參、眾兩院中就關税修訂問題展開了一輪又一輪的辯論和投票。但是,終因兩黨分歧過大、行業和地區利益難以調和而沒有取得向戰前較低關税率迴歸的預期成果;不僅如此,1867年通過的《羊毛及其織品關税法》中規定的關税率,比“戰時關税”中對應的税率還要高一些,更不用説與戰前關税法案中對應的税率相比較了。其實,內戰之後美國關税政策再度具有強化產業保護的趨勢。這種演進在1890年《麥金萊關税法案》中得到了集中體現,課税商品平均關税率達到了接近50%的高度。 哈里森(Benjamin Harrison)總統上台之後,新當選的眾議院議長任命了一個由8名共和黨人與5名民主黨人組成的財税委員會,作為主席的麥金萊(William Mckinley)提出了一個新的關税議案。麥金萊想實現的目的是在保護國內產業發展的前提下減少財政盈餘,其策略是對1886年在參議院通過而在眾議院未通過的議案進行修改。他的提案在眾議院通過之後,在參議院引起了激烈爭論。民主黨憂心的是高關税率不能減少財政盈餘,而税收又主要由普通民眾承擔;共和黨認為高關税率有利於工人獲得高工資,更何況幼稚產業和某些成熟產業都需要保護,而自由貿易又會帶來多方面危害。鑑於30多名共和黨議員也聲稱要投反對票,投票交易的慣用伎倆又一次發揮了作用,即以共和黨人支持《謝爾曼購銀法案》的通過來換取對應利益集團對關税議案的支持,同時在眾議院已經通過的議案的後面附加眾多修正條款,以便在參議院能得以通過。 1890年麥金萊關税法案還涉及其他諸多值得關注的地方。例如,對某些成熟產業也提供關税保護。這比僅僅對幼稚產業進行關税保護又前進了一大步。再如,受孤立主義思想影響,1890年代前美國在經濟上與他國的聯繫並不是很深,着重開發的是國內市場,而麥金萊關税法案對進軍和拓展國外市場已有新的表示。特別是根據布萊恩(James G. Blaine)的建議,關税法案後面附加了互惠原則,即以降低本國的關税作為前提,換取其他國家也降低關税的承諾。其實,美國彼時的互惠協定與其説是“胡蘿蔔”,不如説是“大棒”。以簽訂互惠協定為契機,美國對外經濟聯繫比以前緊密得多了。

變異與延續

影響美國關税史演進的遠不止上面提到的三個方面,比如説徵税成本也是一個重要因素。另外,主要產業取得世界領先地位後,作為策略性選擇,美國開始倡導自由貿易,保護政策體系也發生了結構性變化。其突出表現是關税政策作用力度減弱,林林總總非關税政策得以啟用。例如,美國1921年通過了《反傾銷法》;現在反傾銷已成為美國最重要保護手段之一,但它本質上是一種變相的關税政策。另外,在守成階段,一旦遇到較大經濟危機,美國關税政策就可能出現調整。例如,1929年大危機開始之後,美國一反此前推行多年的偏向於自由貿易的對外經濟政策,在1930年出台了《斯穆特—霍利關税法案》——特點是擴大徵税範圍和推行高税率,進而挑起了國際貿易保護戰。這也難怪在總統簽字前就曾遭到1000多名經濟學家的反對。直到加、英、法等國實施關税報復以致世界貿易大幅度下降之後,美國對外經濟政策才又帶頭轉向自由貿易軌道。 在方法論上,如果我們相信從歷史分析中提煉出來的智能可用於預測未來,那麼通過考察美國關税史演進而獲得的成果,對於判斷美國今後一段時期裏的政策走向將具有一定的借鑑意義。其實,無論從意欲達成的目標還是從藉以實現的機制來看,本屆美國總統在競選階段聲稱的提高關税率以及在今年4月提出的降低國內税率等政策主張,本質上並沒有太多的新東西。不過,世界歷史演變到今天,當處於霸權地位的美國因聽到(離自己最近的)追趕者日漸迫近的堅定腳步聲而感到恐懼的時候,當經濟孤立主義不再像100多年前那樣合乎時宜並且實際上已成為全球化的反動的時候,如何協調國內税與關税政策,並且在制定税收政策時以國際寡頭壟斷作為參照而把其他重要國家的策略反應也考慮進去,將是美國必須面對的難題。儘管新一輪美國關税和國內税政策還沒有落地,但是其拋出的政策主張引起的預期變化對全球經濟的穩健增長已經產生了干擾。

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幪面馬仔
幪面馬仔 2024/02/11

老師

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祝您

身體健康

k98m
k98m 2023/12/16

立法局議員任務是為人民服務,而他們不以人民福祉為目的,他們議員目的是金錢,無心為人民,這些議員,下次選舉,人民就是不會選他們,選了他們等於放只老鼠入米缸。

易明
易明 2023/12/15

厚顏無耻之極!